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[70]宪法列举了全国人大的重要职权。而且法律自身要具有明确性，惟有明确的法律才能发挥法律保留的应有功能。
[62]这一观点较侵害保留更宽，同时也罕见地对法律提出要求。规制规范主要是目的规范和程序规范。[30]因宪法和基本权利能拘束立法者，法律保留的内涵发生了转变，但本来意义上的法律保留在新的宪法精神之下仍然是妥当的。[22]宮沢俊義·前揭注[19]370頁参照。于是，在这两端的中间地带就有了诸多的理论尝试，其中较有影响力的是权力保留说和重要事项保留说。
厘清法律保留的内涵，是有效贯彻法律保留的前提。由此，宪法上法律保留的防范对象扩展至立法权。如果法院从其他方面足以排除某个规范性文件的适用，法院还应当对它的合法性进行审查吗？ 规范性文件可能因为尚未生效或者已经失效，而不具有可适用性。
安徽华源医药股份有限公司诉国家工商行政管理总局商标案，北京市高级人民法院（2016）京行终2345号行政判决书。经人民法院通知，文件制定机关未做说明或者未提供相关证明材料的，不妨碍人民法院对规范性文件进行审查。自新《行政诉讼法》颁行后，学术界对规范性文件的审查已有不少讨论。[13]对于违法的规范性文件，法院的处理权包括两个方面：一是在个案中不予适用，二是转送有关机关处理。
[27]参见黄金荣：《规范性文件的法律界定及其效力》，载《法学》2014年第7期，第10-12页。在前述冼锦光诉中山市海洋与渔业局等登记及行政赔偿上诉案中，被诉行政行为所依据的、沿用了25年的粤府办〔1990〕76号文件在诉讼期间被制定机关废止。
国务院文件也要求，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。这一观念不但在学界具有广泛共识，也得到新《行政诉讼法》的确认。[75]在谢文彬诉广东省司法厅案中，双方争议的问题是：司法部《关于律师执业年龄问题的批复》（司复〔1999〕4号）关于律师年满70岁不再注册的规定是否有效？对此，二审法院认为，该《批复》是未向社会公布的文件，故不能作为本案审理的依据。[10]法院的审查结果不构成判决主文，只能在判决理由说明里加以论述。
杨小君：《行政诉讼问题研究与制度改革》，中国人民公安大学出版社2007年版，第26-41页（排除行政法规和规章）。行政机关的重大决策应当经过集体讨论决定是民主集中制的体现，有助于集思广益，防止恣意武断。行政机关针对特定人群发布的文件，只要构成被诉行政行为依据的，也视为有普遍约束力的文件，可以作为附带审查的对象。为此，需要更加强调审查法院的权威性和中立性，强调审查过程的审慎和考虑的周全。
在冼锦光诉中山市海洋与渔业局等登记及行政赔偿上诉案中，被告错误地将《关于加强沿海摩托艇管理的通知》（粤府办〔1990〕76号）适用于渔业船舶登记，以对摩托艇的管理类比渔业船舶的登记。对规范性文件合法性审查的标准应当严守职权法定原则，程序问题宜于适用严重违法标准，实体裁量可以适用明显不当标准。
[3]其他学者的研究也印证了这个结论，即法院在大量案件中竭力回避对规范性文件的审查，或者对有明显瑕疵的规范性文件也予认可。目前，有关规范性文件附带审查的司法解释正在制定过程中，一些制度还有获得澄清和续造的空间。
秦新举：《基于裁判的统一：规范性文件一并审查的系统架构——以1367份裁判文书为分析样本》，载《行政执法与行政审判》（总第74集），中国法制出版社2019年版，第92-93页（在1367份涉及规范性文件一并审查的裁判文书中，法院予以审查的只有6.4%，不予适用的1.2%）。[26]例如，《民政部规范性文件制定与审查办法》（2011年）规定，规范性文件名称可以使用规定办法细则规则通知意见等，但不得使用条例批复报告。在一些情况下，听取文件制定机关意见可能过分拖延甚至妨碍案件的审理，不可取。[45]诸如此类的规范性文件是原告起诉时所无法预知的，当然也是起诉时无法提请审查的。所以，法律鼓励原告尽早提出附带审查的请求，但不应限制原告提出附带审查请求的时间。[64]《民事诉讼法》（2017年修正）第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
[32] 上述观点之所以成为问题，源于司法解释和审判实践的差异。因此，如果被告在答辩时提交或者在法庭调查中提出与被诉行为相关的规范性文件，法院还是应当进行审查。
有些规范性文件的适用不成疑问，没有必要上提审级。摘要: 2014年《行政诉讼法》修改，法院对规范性文件的一并审查写入法律，但实施中成效不彰，理解上多有分歧。
2018年《行政诉讼法解释》，第68条第1款第7项（《行政诉讼法》起诉条件中有具体的诉讼请求包括对规范性文件一并审查的请求）。与具体案件没有关联的条款，双方没有辩论，法官也很难有成熟的意见，过分宽泛地审查是轻率和危险的。
[81]参见何海波：《论行政行为明显不当》，载《法学研究》2016年第3期。[51]参见浙江省衢州市柯城区人民法院（2016）浙0802行初19号行政判决书。这给中国法院带来了机会，但也让法院面临巨大压力。为此，有必要考虑适当调整规范性文件审查的管辖法院。
至于是否继续对其合法性进行审查，可由法院裁量。很多重要的制度，从房屋限购失信惩戒环保约谈到城市居民最低生活保障，都是由规范性文件首先创建的。
《行政诉讼法解释》认为，未履行法定批准程序属于严重违反制定程序，因而不予适用。[35]例如，常州市武进区人民政府《关于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》（武发〔2006〕37号）规定，被征地的村民是否能享受基本生活社会保障须经农村集体经济组织成员半数以上或者成员代表2/3以上讨论通过。
朱新力：《论法院对规章以下的行政规范性文件的审查权》，载《法学杂志》1993年第5期。在《行政诉讼法》修改过程中，许多学者建议把规范性文件纳入行政诉讼的受案范围，并由法院审查后作出判决。
该案涉及《武汉市卫生计生委信访事项法定办理途径指引》，2015年11月印发。下面着重讨论几种容易引起争论的情形。在该案中，原告起诉要求撤销被告颁发的带有限行性质的机动车环保检验黄色标志，并申请审查环保部的规范性文件《机动车环保检验合格标志管理规定》。由于规范性文件涉及面广、利害关系复杂，法院非常谨慎，不愿因为一些程序瑕疵就令其失效。
前注[42]，何海波书，第150-157页。而规范性文件的合法性是个法律问题，主要是在法庭辩论环节展开的。
我国至今没有确立严格的职权法定原则，行政机关自授权力还是相当普遍的现象。早在1989年，王汉斌副委员长向全国人大解释《行政诉讼法》所规定的法院参照规章时表示，对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵活处理的余地[83]。
参见欧玉龙诉佛山市南海区狮山镇人民政府案，佛山市中级人民法院（2014）佛中法行终168号行政判决书。首先，立法机关无意创设一种单独的规范性文件审查之诉。
